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VERS UNE COMMUNAUTE DE L’AFRIQUE ATLANTIQUE
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Ethiopiques numéro 6
revue socialiste de culture négro-africaine
1976

Auteur : Henry Jean-Baptiste

Cet article sur la C.E.A.O. et la C.D.E.A.O. a été rédigé par son auteur à l’intention d’ « ETHIOPIQUES » en Décembre 1975. _ Depuis lors, l’Afrique, malheureusement, a manifesté, notamment au dernier sommet de l’O.U.A., ses divisions.
Les perspectives tracées ici n’en gardent pas moins leur valeur et leur actualité dans la mesure où l’Afrique doit, pour sauver son indépendance, surmonter une situation transitoire.
C’est dans les domaines économique et monétaire que la coopération entre les Etats d’Afrique de l’Ouest a enregistré ses premiers développements concrets et peut être, les plus durables. Dès 1959, une convention d’Union douanière (U.D.E.A.O.) visait à maintenir entre les pays de l’ancienne Fédération d’A.O.F. un régime de liberté des échanges commerciaux et un tarif extérieur commun ainsi qu’à établir un système de répartition des recettes douanières.
En 1962, l’institution de l’Union Monétaire Ouest-Africaine assure la libre circulation entre les pays membres [1] d’une unité monétaire dont la gestion et le soin d’en garantir, par des règles d’administration commune, la valeur et la convertibilité sont confiés à un Institut d’émission, la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest.
Cette double expérience commerciale et monétaire explique largement les étapes franchies depuis lors, dans la voie d’une coopération économique plus étroite entre les Etats intéressés et dans la direction d’une intégration régionale progressive. C’est en tout cas, de cette dernière ambition que témoigne le Traité de Communauté Economique Ouest-Africaine, signé à Bamako (1970) et Abidjan (1972) par la Côte d’Ivoire, la Haute-volta, le Mali, la Mauritanie, le Niger et le Sénégal.
Le traité de C.E.A.O. en vigueur depuis le 1er janvier 1974 apparaît ainsi comme le résultat et le développement d’un véritable « acquis communautaire et la suite logique mais originale - d’une déjà longue expérience de coopération, mais qui n’entend nullement limiter ses effets, pour l’avenir, aux seuls pays francophones d’Afrique de l’Ouest.
Il est en effet significatif que tous les Etats membres de la C.E.A.O. aient tenu à adhérer au Traité de Lagos (28 avril 1975), qui institue entre quinze [2] pays de la région, la C.E.D.E.A.O. et porte la promesse de regroupements plus vastes dans toute l’Afrique Atlantique.
L’intérêt majeur de ce nouveau « cercle de solidarité » est sans aucun doute dans l’aspiration commune des signataires du Traité, à une coopération à la fois étroite et plus compréhensive en dépit des différences de langues, de tailles, d’importance économique et au delà des particularismes monétaires ou des traditions administratives.
D’un côté le fruit d’une expérience de coopération multiforme, de l’autre une volonté concrète d’ouverture.
Mais l’originalité de chacune de ces entreprises ne devrait pas néanmoins masquer la complémentarité à terme des deux Communautés.


Identité des problèmes et complémentarité des communautés

Certes, l’objectif poursuivi de part et d’autre, est le même : il s’agit de créer, par étapes, entre les partenaires, une union douanière qui assure la liberté des échanges intracommunautaires et l’application d’un tarif commun aux échanges extérieurs, mais également, une union économique, par la coordination des actions, puis la mise en œuvre de politiques communes de développement.
Plusieurs différences, dont certaines sont sans doute provisoires, n’en confèrent pas moins à chaque institution, ses traits originaux.
- Il y a d’abord, les différences mineures qui tiennent à certains délais de réalisation : ainsi la C.E.A.O. prévoit la mise en place du Tarif Extérieur Commun, au terme d’une période maximum de 12 ans, qui a d’ailleurs commencé.
L’union douanière prévue par la C.E.D.E.A.O. sera établie progressivement, après une période transitoire de 15 ans, à partir de l’entrée en vigueur définitive du Traité, mais des mesures d’accélération peuvent être décidées.
- L’on peut, d’autre part, tenir pour provisoires les différences relatives aux conditions et modalités de mise en oeuvre des actions et politiques de développement.
En effet, dans le Traité de C.E.A.O. ce sont les protocoles annexes qui précisent les domaines et moyens de ces politiques ou actions communes.
Ainsi par exemple, le protocole A organise la promotion communautaire du développement agricole des Etats membres avec le concours d’un organisme spécialisé le Bureau Communautaire de Développement Agricole (B.C.D.A.)
Le protocole B concerne la promotion du développement industriel des Etats membres : c’est le Bureau Communautaire de Développement Industriel (B.C.D.I.) qui assure l’exécution de cette promotion communautaire de l’industrie.
Le protocole C détermine les modalités de promotion des échanges communautaires, notamment par la mise en place de divers mécanismes conférant à ces échanges un caractère préférentiel. L’Office Communautaire de Promotion des Echanges (O.C.P.E.) en est l’instrument privilégié.
De même le protocole D confie à un Office spécialisé l’exécution de la politique de production et de commercialisation du bétail et de la viande, dans la Communauté.
Ainsi donc, ce sont dix protocoles annexes qui précisent les dispositions véritablement « opérationnelles » du Traité de la C.E.A.O. et en permettant la mise en oeuvre pratique. Les protocoles annexes sont partie intégrantes » du Traité.
Ces compléments indispensables font encore défaut au Traité de C.E.D.E.A.O. qui, sur « différentes questions les essentielles, renvoie à des Commissions spécialisées, dont la réunion est prévue, dans le courant de 1976.
Plusieurs articles du Traité indiquent les domaines où ces protocoles annexes devront intervenir : évaluation des pertes de recettes douanières enregistrées par suite de l’application du Traité modes de détermination des contributions des Etats membres etc.
- La rédaction des protocoles annexes du Traité de C.E.D.E.A.O devrait être ainsi, pour tous les Etats signataires, l’occasion d’examiner et peut être d’aplanir certaines différences de fonds qui subsistent encore, entre les deux communautés.
Ces différences, surmontables mais réelles concernent essentiellement deux domaines : le régime des échanges et surtout, le système de compensation en faveur des pays les moins avancés.
En ce qui concerne, en effet, le régime des échanges intracommunautaires, le Traité de C.E.A.O. fait une distinction importante entre « produits du cru » et produits industriels. Les premiers sont les produits originaires de l’un des Etats membres et n’ayant subi aucune transformation industrielle. Le régime de leurs échanges est celui de la circulation en franchise, à l’intérieur de la C.E .A. 0. Cette disposition est importante pour certains « pays de l’intérieur » - comme la Haute-Volta et le Mali - dont les exportations comportent pour une large part, des produits vivriers du bétail et de la viande.
Quant aux produits industriels ils sont soumis à un régime spécial qui confère à leurs échanges un caractère nettement préférentiel.
Le Traité de C.E.D.E.A.O. ne fait aucune place à cette distinction suivant la nature des produits et se borne à poser le principe de la libération des échanges, à prévoir en quelque sorte une zone de libre échange généralisée. Or, c’est justement cette formule « classique » de la zone de libre échange que les pays membres de la C.E.A.O. ont voulu écarter. Ils ont entendu ainsi ne pas renouveler l’expérience, finalement décevante, de leur ancienne union douanière, l’U.D.E.A.O.
Autant un tel système est concevable entre pays de niveau et de structure économiques comparables, autant il devient aléatoire d’en proposer l’application à des pays dont le degré de développement et les potentialités sont très divers.
Le fonctionnement de l’U.D.E.A.O. n’a fait que confirmer cette observation. Les pays les plus avancés ont pu à la faveur de l’abaissement des barrières douanières de leurs partenaires, multiplier dans ces pays leurs exportations de produits industriels. Au contraire, les pays moins favorisés, plus précisément ceux « de l’intérieur », ne pouvaient en raison de la concurrence, développer leur propre industrie, mais ils étaient en outre pénalisés dans leurs recettes douanières et budgétaires, puisqu’ils avaient par avance, renoncé à la perception des droits et taxes à l’importation des produits fabriqués dans la zone. Loin d’atténuer ou de compenser les écarts de développement, l’U.D.E.A.O. aboutissait à les accentuer : l’on comprend que cette union soit rapidement tombée en désuétude.
Instruits par l’expérience, les Etats membres de la C.E.A.O. ont voulu éviter un tel risque, en « organisant » les échanges de produits industriels dans la zone, sur la base notamment du principe de compensation des déséquilibres, en faveur des pays les moins avancés.
Ce principe essentiel s’est concrétisé par deux instruments qui constituent l’originalité de la C.E.A.O. : la Taxe de Coopération Régionale (T.C.R.) et le Fonds Communautaire de Développement.
C’est l’articulation de ces moyens qui réalise tout à la fois le régime préférentiel applicable aux échanges de produits industriels et la compensation financière entre les partenaires de la Communauté.
Sommairement décrit, le système peut s’analyser de la manière suivante : depuis le 1er janvier 1976, la T.C.R. est la seule taxe qui, dans chaque Etat membre de la C.E.A.O., frappe les exportations des principaux produits industriels en provenance des autres pays membres. Une procédure particulière porte agrément de ces produits au régime de la Taxe de Coopération Régionale.
D’autre part, le taux de cette taxe sera plus faible que celui des droits et taxes applicables aux mêmes produits, originaires de pays tiers. Il s’agit ainsi, d’assurer un régime préférentiel aux exportations industrielles des Etats membres sur le marché communautaire.
Toutefois, l’octroi de ces préférences ne doit pas se traduire par une perte de recettes pour les pays importateurs ; ces derniers se verront donc rembourser les moins-values, résultant de la différence entre le niveau de la T.C.R. et celui, par définition plus élevé, des droits et taxes acquittés par les mêmes exportations des pays tiers.
Les versements compensatoires seront effectués par le Fonds Communautaire de Développement, dans les conditions suivantes : ils couvriront à concurrence des 2/3 les pertes de recettes subies par les pays importateurs le dernier tiers étant affecté au financement d’actions de développement dans la Communauté.
Si l’on ajoute que le Fonds Communautaire de Développement [3] est principalement alimenté par les contributions des pays les plus industrialisés, et en proportion de leurs exportations de produits industriels, il devient aisé de saisir cette volonté particulière de compensation et d’équilibre qu’entend réaliser la C.E.A.O., entre des partenaires inégalement pourvus.
Il est donc satisfaisant que les promoteurs de la C.E.D.E.A.O. aient également retenu le principe de la création d’un Fonds de compensation, de coopération et de développement. Certes, le Traité de Lagos renvoie à un protocole annexe, l’organisation de ce Fonds et son fonctionnement, c’est-à-dire les conditions et modalités pratiques des contributions des Etats et des versements aux bénéficiaires.
Mais l’important est ici que ce principe de compensation ait été affirmé : c’est déjà une manière de reconnaître l’identité des problèmes et la complémentarité de la C.E.A.O. et de la C.E. D.E.A.O.

Vers un regroupement progressif

Il n’est pas douteux en effet que, pour confirmer concrètement son existence et légitimer ses ambitions, la C.E.D.E.A.O. doit se fonder sur la même volonté d’organisation concertée des échanges et de compensation financière entre ses membres.
- D’abord en raison même des disparités plus grandes entre les quinze partenaires en présence : du Nigéria à la Gambie, les disproportions entre ces divers pays sont multiples et en tous cas plus sensibles qu’au sein de la C.E.A.O.
En l’absence de mécanismes correcteurs, il est évident que le simple jeu des forces économiques risque de provoquer ou de favoriser un phénomène de « satellisation » par la puissante Fédération nigériane.
Le Nigéria dépasse, en effet, par le chiffre de sa population (79 millions d’habitants) l’ensemble de ses partenaires de la C.E.D.E.A.O. et son P.I.B. atteint presque la somme de leurs produits intérieurs.
Il est vrai, à l’inverse, que la variété des ressources du Nigéria, ses potentialités et l’évolution rapide de sa croissance économique peuvent constituer, moyennant les ajustements nécessaires, une précieuse force d’entraînement pour l’ensemble de la région. La recherche d’un meilleur équilibre de la C.E.D.E.A.O. répond aux impératifs les moins contestables de son propre développement.
C’est pourquoi, il paraît finalement réaliste d’inscrire parmi les perspectives de cette organisation régionale le regroupement progressif de toute l’Afrique Atlantique. Ni le Zaïre ni les pays de l’U.D.E.A.C. [4] ne paraissent d’ailleurs hostiles a priori à un tel projet que justifient plusieurs arguments supplémentaires.
Le premier, de nature technique est d’apporter à l’indispensable compensation au bénéfice des pays moins favorisés, des moyens accrus, c’est-à-dire des ressources propres à favoriser un développement régional solidaire.
Ce n’est pas en effet de l’abaissement des barrières douanières qu’il faut attendre l’essentiel des progrès économiques dans les pays en développement, singulièrement en Afrique de l’Ouest. Les structures économiques y sont peu différenciées, tant en ce qui concerne les productions agricoles que les activités industrielles. Une telle absence de complémentarité limite dans l’immédiat les échanges à l’intérieur de la région. C’est donc un effort de création et de diversification concernées des activités et des courants d’échanges qui sollicitera, dans les années qui viennent, l’initiative des responsables africains. La C.E.A.O. se fonde très largement sur cette orientation d’avenir.
Il est intéressant de noter que l’UDEAC connaît depuis quelques années une semblable évolution. L’adoption d’une charte commune des investissements, en particulier dans l’industrie, l’harmonisation progressive des fiscalités internes, l’élaboration d’une politique des transports forment désormais la trame d’une entreprise communautaire, dont les débuts remontent à 1964. Les réalités et les leçons de cette expérience devraient également constituer pour la C.E.D.E.A.O., un atout non négligeable.
- Mais à l’appui de l’extension des tentatives en cours de coopération régionale, l’on peut aussi invoquer des arguments d’ordre politique. Il serait en effet paradoxal que l’Afrique Atlantique continue de se diviser en multiples organisations poursuivant les mêmes buts, au moment où tous ses membres signataires du Traité de Lomé viennent d’adhérer à cette nouvelle charte des rapports commerciaux, financiers et techniques avec le Marché Commun Européen.
L’exemple de l’Afrique de l’Est est également significatif. Il faut en effet rappeler qu’en Afrique orientale - et sensiblement aux mêmes latitudes une Communauté existe depuis le Traité du 6 juin 1967, qui réunit l’Ouganda, le Kenya et la Tanzanie. Bien que cette organisation ait traversé plusieurs crises, elle n’a pas été, semble t-il, sérieusement remise en cause.
La « Communauté de l’Afrique de l’Est » assure la gestion de plusieurs « offices » ou services d’intérêt collectif (ports, chemins de fer, télécommunications, etc.) et entend aboutir à la constitution d’un espace économique intégré.
Il serait fâcheux que l’Afrique Atlantique plus morcelée par l’Histoire en nombreuses micro-nations ne tente pas à son tour de s’organiser sur les bases les plus larges possibles.

Continuer la C.E.A.O. Commencer la C.E.D.E.A.O.

Telles sont les raisons générales qui, au delà de la nécessaire période de consolidation de l’institution, plaident en faveur de l’élargissement et d’un meilleur équilibre de la C.E.D.E.A.O.
- Il s’y ajoute les motifs invoqués par les pays membres de la C.E.A.O. pour que fût reconnue, par le Traité de Lagos, « l’existence des organisations inter-Etats et des autres groupements économiques dans la région » [5]. Plusieurs de ces Etats sont en effet particulièrement sensibles à la complémentarité de la C.E.A.O. et de la C.E. D.E.A.O. : c’est le cas de la Côte d’Ivoire et du Sénégal.
Il ne semble guère douteux que l’économie ivoirienne, parvenue au stade actuel de son développement, soit soucieuse d’organiser une plus active participation au courant d’échanges et d’activités qui se développe rapidement dans la région du Bénin, sous l’influence du Nigéria, du Ghana et du Togo.
Le Sénégal, pour sa part, nourrit quelques raisons d’espérer une « normalisation » notamment dans le cadre de la C.E.D.E.A.O. - de ses rapports avec la République de Guinée - c’est un signe encourageant que pour la première fois, depuis bien longtemps, les signatures de ces deux pays figurent au bas du Traité qui, justement, institue la plus vaste organisation de solidarité et de coopération économiques en Afrique.
Il serait, par conséquent, tout à fait vain d’opposer comme des entités rivales ou concurrentes C.E.A.O. et C.E.D.E.A.O. Rien n’interdit d’ailleurs l’application simultanée des deux Traités, dont l’exécution sera différemment échelonnée dans le temps. Après tout, le Marché Commun Européen admet bien [6] qu’en son sein, le Bénélux et l’Union économique belgo-luxembourgeoise pratiquent un système d’intégration plus étroite.
La C.E.A.O. a pour premier mérite d’exister et de fonctionner ; la mise en œuvre, cette année, de la Taxe de Coopération Régionale devrait lui permettre d’affirmer dans des délais raisonnables son propre dynamisme et de s’affirmer comme un noyau actif de la nébuleuse encore un peu incertaine de la C.E.D.E.A.O.
Cette dernière en est au stade des intentions et des promesses, mais les principes sur lesquels elle se fonde permettent tous les aménagements indispensables, semble-t-il, à la viabilité de cette construction communautaire.
De plus, divers problèmes techniques ardus devront être résolus : élaboration d’une nomenclature douanière et statistique unifiée et définition d’une unité de compte servant de base aux règlements des pays membres. La diversité des monnaies, dont certaines sont inconvertibles, exigera également pour l’équilibre des paiements extérieurs, de stricts mécanismes de compensation bilatérale et multilatérale.
L’essentiel cependant qui pourrait l’ignorer ? -est qu’une volonté politique sans défaillances ni arrière pensées soutienne ce vaste effort d’aménagement plus rationnel et cohérent de l’espace économique africain...
La patiente édification d’une zone de solidarité et de développement intégré qui assure à tous les pays de la région les chances d’une croissance équilibrée exclut tout à la fois l’aggravation des divergences idéologiques et les tentations de la volonté de puissance...
En définitive, il est difficile, au terme de cette analyse, d’échapper à deux sentiments d’ailleurs contradictoires :
- La première attitude, il faut bien l’avouer, est de scepticisme, devant l’ampleur des tâches à réaliser, mais surtout en raison des motifs plus ou moins graves de divergence - et le conflit angolais n’est pas le moindre - dont l’accumulation risque de troubler la vision d’avenir, nécessaire à toute entreprise communautaire.
- Mais ne vaut-il pas mieux faire confiance à cette qualité particulière de sagesse qu’imposent parfois les situations difficiles ? La crise de l’économie mondiale et les changements qui en résulteront, exigent dès à présent, que des réponses nouvelles soient apportées, particulièrement en Afrique de l’Ouest, aux défis du développement.
Entre ces deux attitudes, la vérité -celle de l’action- se trouve sans doute à mi-chemin ; elle conseille de reprendre à son compte cette formule célèbre d’un homme de caractère : « Il faut d’abord continuer et puis ensuite, commencer ».
Il faut continuer la C.E.A.O. et commencer la C.E.D.E.A.O.


[1] L’U.M.O.A.,depuis le départ de la Mauritanie en 1972, regroupe aujourd’hui 6 Etats : Côte d’Ivoire, Bénin, Haute-Volta, Niger, Sénégal et Tgo

[2] Les Etats signataires du Traité de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) sont, outre les six pays membres de la C.E.A.O., la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée Bissau, le Libéria, le Nigéria, la Sierra-Léone et le Togo

[3] En 1975, les ressources du E.C.D. - soit 1,050 milliard de F. CFA - ont été affectées, à hauteur de 970 millions à des projets communautaires ou nationaux (développement agricole, élevage, pêche : transports). Pour l’exercice 1976, le montant du Fonds est évalué à 2 milliards 7 ; la Côte d’Ivoire et le Sénégal y contribueront à concurrence de 96 %.

[4] Union Douanière des Etats de l’Afrique Centrale (Cameroun, Centrafrique, Congo, Gabon).

[5] cf. Le communiqué publié à l’issue de la conférence des Chefs d’Etats et de Gouvernements de la C.E.D.E.A.O. (Lagos, 28 mai 1975).

[6] cf. L’article 233 du Traité de Rome.




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